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以下文章來源于工程抗震與防災減災技術研究中心 ，作者尼羅漁夫

      2021年4月9日住房和城鄉建設部批準發布了******標準《建筑與市政工程抗震通用規范》，編號為GB55002-2021，自2021年1月1日起實施。本規范為強制性工程建設規范，全部條文必須嚴格執行。現行工程建設標準中相關的強制性條文同時廢止，現行工程建設標準中有關規定與本規范不一致的，以本規范的規定為準。

         為配合《抗震通用規范》的發布與實施工作，本公號將陸續推送《抗震通用規范》的相關資訊，敬請關注。

       本期推送：《規范》第1.0.1條解讀的文章——《規范》編制的背景、依據和目的。

       本期看點：“預防為主”的方針，到底是什么？

 
01


條文（1.0.1）


1.0.1  為貫徹執行******有關建筑和市政工程防震減災的法律法規，落實預防為主的方針，使建筑與市政工程經抗震設防后達到減輕地震破壞、避免人員傷亡、減少經濟損失的目的，制定本規范。


02


編制說明


      本條明確本規范的編制目的和編制依據。


       我國地處環太平洋地震帶和喜馬拉雅-地中海地震帶上，地震頻發，且多屬于典型的內陸地震，強度大、災害重，是世界上地震導致人員傷亡為嚴重的******之一。在當前的科學技術條件下，地震本身是無法控制和避免的，臨震地震預報尚缺乏足夠的準確性，因此，采取工程技術措施，增強建筑與市政工程的抗震能力，減輕其地震損傷程度，是避免地震人員傷亡、減輕經濟損失的根本途徑。


      根據《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國建筑法》等******法律以及《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等行政法規，本規范的宗旨是加強建筑與市政工程的抗震設防對策，減輕地震破壞、避免人員傷亡、減少經濟損失。


       根據《中華人民共和國防震減災法》第三十五條規定“新建、擴建、改建建設工程，應當達到抗震設防要求”，第三十六條規定“有關建設工程的強制性標準，應當與抗震設防要求相銜接”。本規范作為建筑與市政工程抗震設防的強制性標準，是貫徹落實《防震減災法》第三十五條要求的具體體現。

03
注釋與解析

  《規范》第1.0.1條明確了編制的依據和目的，同時，也給出了各類工程抗御地震災害的基本方針——“預防為主”，以及抗震設防的目的，即“減輕地震破壞、避免人員傷亡、減少經濟損失”。在對《規范》進行總體理解和把握時，應著重對“預防為主、減輕破壞、避免傷亡、減少損失”等幾個關鍵詞的把握。

3.1、“預防為主”的法規背景
  《規范》提出的“落實預防為主的方針”，是有其明確的法律法規來源的，在《防震減災法》（1997版和2009版）以及住建部（包括原建設部）頒發的一系列抗震與防災的部門規章中均明確規定，地震工作或抗震工作的基本方針是“預防為主”。

以下為各法律法規的相關規定：

1）1994年，《建設工程抗御地震災害管理規定》（中華人民共和國建設部令第38號，1994年11月1日經第17次部常務會議通過，自1994年12月1日起施行）

        第三條  抗震工作實行預防為主、平震結合的方針。

2）1997年，《防震減災法》（中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議于1997年12月29日通過，自1998年3月1日起施行）

         第三條  防震減災工作，實行預防為主、防御與救助相結合的方針。

3）2003年，《城市抗震防災規劃管理規定》（中華人民共和國建設部令第117號，2003年7月1日經第11次部常務會議討論通過，自2003年11月1日起施行）

        第四條  城市抗震規劃的編制要貫徹“預防為主，防、抗、避、救相結合”的方針，結合實際、因地制宜、突出重點。

4）2005年，《房屋建筑工程抗震設防管理規定》（中華人民共和國建設部令第148號，2005年12月31日經建設部第83次常務會議討論通過，自2006年4月1日起施行）

          第三條   房屋建筑工程的抗震設防，堅持預防為主的方針。

5）2008年，《市政公用設施抗災設防管理規定》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第1號，2008年9月18日經住房和城鄉建設部第20次常務會議審議通過，自2008年12月1日起施行）

          第三條   市政公用設施抗災設防實行預防為主、平災結合的方針。

6）2009年，《防震減災法》（中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議于2008年12月27日修訂通過，自2009年5月1日起施行）

            第三條  防震減災工作，實行預防為主、防御與救助相結合的方針。

7）2021年，《建設工程抗震管理條例》（2021年5月12日國務院第135次常務會議通過，自2021年9月1日起施行）

            第三條  建設工程抗震應當堅持以人為本、全面設防、突出重點的原則。

3.2、“預防為主”的客觀背景

  面對地震災害，為什么要實行“預防為主”的防御性對策？這主要是由于地震的復雜性、偶然性、隨機性、突然性等以及地震災害的巨大性等特點決定的。

  首先，我國地處環太平洋地震帶和喜馬拉雅-地中海地震帶上，地震頻發，屬于典型的內陸地震，強度大、災害重，是世界上地震導致人員傷亡朂為嚴重的******之一（圖1）。總體上，我國的地震有以下幾個特點（陳壽梁，魏璉，1986，抗震防災對策.鄭州：河南科學技術出版社，1988.4）：

內陸型地震為主。根據4000多年的地震歷史記錄（圖2）,我國地震頻發，且2/3左右發生在大陸內部，屬于典型的內陸型地震。發生在我國的大陸地震約占全球大陸地震發生次數的1/3左右，地震死亡人數約占全球的1/2。

地震分布面積廣。根據歷史記載，全國除個別省外，都發生過M6以上的強震。由于地震活動范圍廣，震中分散，難以集中防御目標。

震源淺、強度大。我國地震，特別是發生在大陸內部的地震，絕大多數是30公里以內的淺源地震，釋放的能量大，地震地面運動強度大，對地面建筑物和工程設施的破壞較重。在我國，只有西藏、新疆、吉林的個別地區發生過震源深度超過30公里的深源地震。

強震的重演周期長。我國強震的重演周期大多在百年乃至數百年，因此，抗震防災工作的重要性、緊迫性易被忽視。特別是在我國人口稠密、城市密集、工業集中的東部地區，自1604年福建泉州M8.0地震，1668年山東郯城M8.5地震，1679年河北三河、平谷M8地震和1695年山西臨汾M8.0地震之后，在280多年時間內沒有發生M8.0左右的大震。河北省歷史上發生過3次M7.5以上的強震(1679年三河、平谷M8.0地震，1830年磁縣M7.5地震，1976年唐山M7.8地震)，發震時間分別相隔151年和146年；山西省歷史上發生過3次M7.5以上的強震(512年代縣M7.5地震，1303年洪洞M8.0地震，1695年臨汾M8.0地震)，發震時間分別相隔791年和392年；山東省郯城地震(1668年M8.5地震)和菏澤地震(1937年M7.0地震)相隔269年。由于強震的重演周期長，就容易使人們在現實生活中忽視地震災害的威脅,也容易忘記地震災害的慘痛教訓，因而對抗震防災工作的重要性認識不足，對于地震災害的突發性準備不夠，思想麻痹，放松警惕，從而給地震的突然襲擊以可乘之機。

       ——客觀上，震源淺、強度大的內陸型地震，其破壞后果要遠大于深源地震和海洋地震。

       ——主觀上，強震重演周期長，往往會造成思想麻痹，放松警惕，對抗震防災的重要性認識不足，對抗震防災工作易于忽視,這就是中國抗震防災工作必須考慮的地震環境影響和特點。

      這是我國抗震防災工作的國情,也是我國研究抗震防災科學決策,制定各項具體對策的基本出發點。

 【點評】
  抗震防災的意識，在某種程度上比抗震防災技術本身更為重要。日本抗震防災做的好，其根本原因不在于日本的抗震技術有多么先進，而是日本舉國上下的抗震防災意識非常強烈，這不是其他任何******和地區可比擬的。我國1975年的海城地震之所以可以準確預報，根本上講，也與邢臺地震、通海地震后舉國上下非常重視地震工作有關。

 其次，只有抗震防災才是減輕地震災害的根本措施。目前，世界各國關于減輕地震災害的研究，主要有以下三個方面：


其一，是控制地震對策。上世紀60年代，美國的地質工作者在科羅拉多州的丹佛市和落基山西側的油田區內，發現深井注水能引起地震。有關科研單位提出沿震源斷裂一定距離布設深井，通過深井注水來引發強度不大的地震，以削弱未來主震的強度。這個方法，目前尚處于探索階段。但從我國地震活動分布范圍廣，發震斷裂遍及全國各省，地震區人口稠密、城市密集等具體情況出發，有無實用價值,尚值得研究。例如，一個M7.0強震，需要360多個不致造成破壞的M4.0地震，才能釋放其能量。


其二，是地震預報對策。主要根據地震地質、地震活動性、地震前兆異常和環境因素等多方面的研究，做出可能發生地震的預報。我國自上世紀60年代開始，開展了大規模地震預報的研究，雖取得了不少可喜的成績，但從整個科學技術上看，也仍然處于研究階段。從減輕地震災害的全局分析，如果震前能夠準確地做出預報，可以大大減少人員傷亡，但房屋建筑、工程設施和各種儀器設備仍然要遭到破壞，還要進行抗震救災。例如：海城地震，盡管震前成功地做出了預報，雖然減少了傷亡，死亡1328人，重傷4292人，但仍然倒塌房屋1113520間，經濟損失12.5億元，至于震后工廠停產、城市癱瘓所造成的損失則更大。另外，抗震防災對地震預報準確度的要求，與地震預報的“三要素”要求也不同。對地震預報來講，發震地點有一個區域范圍，時間也可以有一個幅度，例如幾個月或一年，然而，抗震防災對此要求更嚴，因為不可能在大范圍、長時間內采取臨震應急措施。例如，1976年的松潘地震，發震地點與估計地點相隔200多公里，從預報角度講，可以稱有預報，但這解決不了抗震防災的要求。所以，地震預報還不能從根本上減輕地震災害。


其三，是抗震防災對策。即通過工程和技術措施，保證地震時建筑物和工程設施不遭破壞，以達到從根本上減輕和避免地震災害的目的。我國在這方面已經積累了較為豐富的經驗，并取得了很大成績。地震造成人員傷亡和經濟損失的主要原因是房屋建筑的倒塌和工程設施、設備的破壞。世界上130次傷亡巨大的地震，其中95%以上的人員是由于不抗震的建筑物倒塌造成傷亡的。因此，提高建筑物、工程、設備的抗震能力，進而提高企業和城市的綜合抗震能力，是減輕地震災害的根本措施。


      因此，在地震不可控、預報不準確的情況下，做好工程設防工作、提高工程設施、設備自身的抗震防災能力，是當前乃至今后很長一段時間內，減輕地震災害的必然選擇和根本措施。


3.3、“預防為主”的歷史來源


      “預防為主”的減災工作方針，可以追溯到上世紀60、70年代周恩來總理關于地震工作的一系列指示(王國治，1996，周恩來總理與我國的地震工作方針，中國地震，1996，12（3）：335-338).


       上世紀60 年代，我國進入了一個地震活躍時期，發生了多次大的破壞性地震，造成重大的經濟損失和人員傷亡。在此期間，周恩來總理兩次親臨河北邢臺地震現場。渤海、通海等每次大地震發生后，他都親自聽取地震情況的匯報，1970年他指示中央地震工作小組召開了******次全國地震工作會議，親自接見會議代表，并作了“地震工作的統一和今后設想”的重要講話。在這期間，周總理通過在地震現場和地震會議上的講話及各種批示，對我國的地震監測預報、震災預防、地震應急、搶險救災等，做出了多次重要的指示。


關于地震災害預防的系列指示有：


“地震是可預測、預見的。有實踐才能有預見，有預見才能預防”；
“從預測到預防，以預防為主”；
“地震工作要為保衛大城市、大水庫、電力樞紐、鐵路干線做出貢獻”；
地震后“房子都倒了是要蓋的，......蓋什么樣的牢固，什么樣防震，要研究研究”；
“把北京的建筑設計人員都帶到地震現場去，地震后房子都倒了，將來建什么樣房子抗震，要盡快解決這個問題"。
"要通過實踐，到地震現場去，到地震區去實踐，不斷總結勞動人民的經驗，總會作出預測的，然后實現預防"。
......


         預防為主，主要是強調一個“前“字，是指政府的減災工作，社會和民眾的減災活動，減災的科學技術研究等，都要做在破壞性地震發生之前，各級人民政府和社會不能只注意救災行為，要把更多的力量轉變為震前的主動的預防行為。“不要病急了才去抓醫生，像地方病那樣，要事先防治”。


        預防為主，是指在地震監測預報等科學預測的基礎上開展工程抗震，采取工程性預防措施；提高社會反應能力，采取社會性預防措施。甚而包括搶險救災和恢復重建在內的預防計劃，都要做在地震事件發生之前，不要魚跑了再撒網。


         預防為主，要實施專群結合預測預防的公共政策。研究地震，要把各種積極因素調動起來，群眾中智慧很多，這樣就加強了防震抗震工作，否則預防方針就實施不了。社會及其成員積極參與預測預防活動，是貫徹執行預防為主方針的核心。


        1978年十一屆三中全會后，******的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，但我國的地震工作和抗震工作仍然實行“預防為主”的方針，只是根據具體的行業、部門以及工作對象的不同，各自延展、增補了一些內容的差異化表述（詳本文的“預防為主”的法規背景部分），但核心的思想仍然是“預防為主”。


“預防為主”，明確了我國地震工作與抗震工作的指導思想，指出了中國地震工作與防災減災工作的方向，有利地推動了我國地震工程和工程抗震事業的發展。